El sector gobierno en el marco del sistema de cuentas nacionales

El continuo perfeccionamiento de la Contabilidad Nacional, está permitiendo campos de análisis económicos y sociales más amplios y las variables e indicadores que se elaboran en el marco de la versión actualizada del Sistema de Cuentas Nacionales SCN93 de Naciones Unidas, constituyen para las instituciones e investigadores de la economía de un país, una valiosa herramienta que permite a través de la elaboración de cuentas integradas examinar el funcionamiento de la economía y sus interrelaciones macroeconómicas, y a partir de su análisis y evaluación formular medidas de política económica.

La implementación del Sistema de Cuentas Nacionales ha permitido realizar un análisis económico más amplio y detallado de las interrelaciones y funcionamiento de la economía, integrando la parte real y financiera y describiendo a través de un sistema de cuentas específicas para los agentes económicos que intervienen en la producción de bienes y servicios, el aporte y contribución de cada uno de ellos a la producción total de un país.

Uno de los requisitos principales para una adecuada implementación del Sistema de Cuentas Nacionales es el desarrollo y fortalecimiento de un Sistema Estadístico Nacional, que asegure la disponibilidad de información estadística a nivel sectorial de calidad y en la oportunidad que se requiera , constituyéndose esta información en uno de los insumos principales para la elaboración de las variables macroeconómicas.

La presente investigación abarca el estudio específico de la medición del sector Gobierno, cuya importancia en la economía nacional está relacionada a su responsabilidad de dirigir y conducir la política económica, producir bienes y servicios que son consumidos en forma colectiva e individual por la comunidad o los hogares y por su interrelación con otros sectores.

La elaboración de las cuentas del sector Gobierno se enmarca dentro de los lineamientos metodológicos propuestos por el Manual del Sistema de Cuentas Nacionales y la estimación de las variables macroeconómicas se basa en la organización y sistematización de la información estadística de naturaleza contable presupuestaria, normada según el Plan Contable Gubernamental y sistematizada en una base de datos generada a partir de la aplicación del Sistema Integrado de Administración Financiera SIAF-SP, en la mayoría de instituciones de la Administración Pública, y cuya explotación para los fines de las cuentas nacionales es de suma importancia para la implementación y desarrollo del Sistema de Cuentas Nacionales en el Perú.

EL GOBIERNO GENERAL EN EL SISTEMA DE CUENTAS NACIONALES

2.1 DEFINICIÓN DE GOBIERNO GENERAL

Los Productores de Servicios Gubernamentales comprenden a las entidades del gobierno cuya función principal consiste en producir bienes y servicios no de mercado, que proporcionan a la comunidad o a los hogares individuales, destinados al consumo individual o colectivo y a su transferencia, para redistribuir el ingreso y la producción nacional.

Para el desarrollo de sus actividades se financian con recursos provenientes de la recaudación de impuestos, contribuciones obligatorias y transferencias recibidas de otras unidades gubernamentales. Su estructura de costos de producción no contiene excedente de explotación y está constituida mayormente por las remuneraciones. En este contexto, los Productores de Servicios Gubernamentales producen servicios que no van a ser comercializados en el mercado y entregan su producción a la colectividad en forma gratuita o ser vendida a precios que normalmente no cubren sus costos de producción y se agencian de fondos provenientes principalmente de la recaudación tributaria.

2.2 CARACTERÍSTICAS DE LAS UNIDADES GUBERNAMENTALES

Las principales características de las unidades gubernamentales se pueden determinar a partir de los siguientes criterios y aspectos a tener en cuenta para definir su clasificación e implementación y determinar los límites del sector:

A. Como Unidades Institucionales.
B. Como productores y/o caracterización de su producción.
C. Según la estructura de sus recursos.

A. Como Unidades Institucionales

Las diversas Unidades Integrantes del Gobierno se caracterizan por constituirse como únicas entidades jurídicas, y que deben su existencia a procesos o procedimientos jurídicos, que le otorgan facultades de carácter legislativo, judicial o ejecutivo sobre otras unidades institucionales en un ámbito geográfico determinado.

Como Unidades Institucionales asumen la responsabilidad de proveer de bienes y servicios a la comunidad y a los hogares mediante la producción no destinada al mercado o transferencias en especie; financian dicho suministro con impuestos u otros ingresos y redistribuyen el ingreso y la riqueza mediante transferencias.

Para poder desarrollar sus funciones, las unidades del gobierno tienen que incurrir en gastos clasificados en tres grupos característicos.

a) Gastos efectivos o imputados, que se incurren al prestar en forma gratuita servicios colectivos a la comunidad: salud, educación, administración pública, justicia, defensa nacional, etc.
b) Gastos en bienes y servicios, proporcionados a los hogares en forma gratuita o a precios económicamente no significativos; dichos gastos son realizados por el gobierno con el fin de alcanzar sus objetivos sociales y políticos y financiados con ingresos y gravámenes tributarios.
c) Transferencias pagadas a otras unidades institucionales, con el fin de redistribuir el ingreso o riqueza.

B. Como productores y/o caracterización de su producción

Una de las características principales del Gobierno es la de producir bienes y servicios no de mercado, que es uno de los criterios básicos para clasificar una unidad en el sector del Gobierno General.

Sin embargo, algunos establecimientos de unidades institucionales clasificadas en el Sector Gobierno pueden desarrollar una actividad principal de mercado, que abarcan muchos bienes y servicios individuales. En estos casos , cuando una unidad gubernamental, por cuestiones de decisión política, decide intervenir en la esfera de la producción, puede organizar sus unidades , bajo las siguientes opciones:

- Crear una sociedad pública, cuya política, incluída la determinación de los precios y de la inversión, esté en condiciones de controlar;
- Crear una Institución sin Fines de Lucro controlada y financiada, totalmente o en su mayor parte, por ella;
- Producir los bienes o servicios por si misma en un establecimiento del que es propietaria y que no existe como entidad jurídica separada de la propia Unidad Gubernamental.

Cabe señalar, que si uno o más establecimientos del Gobierno, desarrollan una actividad principal de mercado; están administradas de manera autónoma y disponen de una contabilidad completa propia, se les debe clasificar como cuasisociedades, es decir se les trata como unidades institucionales separadas de las unidades del Gobierno que son sus propietarias. En nuestro país , para el caso de las empresas públicas, se las clasifica como sociedades no financieras, cuya producción es vendida a precios economicamente significativos o de mercado.

2.3 CLASIFICACIÓN DEL GOBIERNO GENERAL EN SUBSECTORES

Debido a la importancia que desempeña el Sector Institucional del Gobierno al asumir la responsabilidad de producir bienes y servicios no de mercado, destinados a la comunidad o a los hogares individuales, se constituye como uno de los agentes económicos de especial importancia en la elaboración de las cuentas nacionales por su relación con otros sectores. por la abundancia y riqueza de información a tratar. la especificidad de los tratamientos a aplicar y por su condición de conductor de la política económica; por lo que la definición de sus límites y clasificación en subsectores, es indispensable para la elaboración de las Cuentas Nacionales.

En la clasificación de las entidades susceptibles a ser consideradas en el Sector del Gobierno, es importante disponer de un directorio de estos principales organismos públicos y evaluar la disponibilidad de información contable, que permita a través del análisis de sus ingresos y gastos aproximar una clasificación; por otro lado, la legislación del país que valida la existencia de personería jurídica y las diversas instancias administrativas en que desarrollan sus actividades estos organismos, también da una señal de su posible clasificación.

Asimismo, la dependencia que tengan estas entidades con las diferentes instancias del poder político del país : Legislativo, Judicial y Ejecutivo y su organización territorial, es también una guía para una clasificación en subsectores del Gobierno General, lo que fundamenta la división del Gobierno General en subsectores es la extensión de la competencia territorial, caso de excepción lo constituyen las entidades encargadas de la Seguridad Social.

2.3.1 EL SECTOR DEL GOBIERNO GENERAL

Desde una óptica institucional, en el Perú la sectorización del Gobierno General está constituido por las siguientes unidades institucionales residentes: todas las unidades del Gobierno Central, Regional o Local; las Instituciones Públicas Descentralizadas productores de servicios no de mercado; el Instituto encargado de la Seguridad Social (EsSALUD); todas las Instituciones sin Fines de Lucro no de mercado controladas y financiadas principalmente por unidades gubernamentales.

El Sistema de Cuentas Nacionales recomienda que en el Sector no se incluyan las sociedades o empresas públicas, aunque todo su capital social sea propiedad de unidades del gobierno. Tampoco se incluyan las cuasisociedades que son propiedad y están controladas por unidades gubernamentales. En cambio, las empresas no constituidas en sociedad, propiedad de unidades del gobierno que no tengan la condición de cuasisociedades, siguen formando parte de dichas unidades y, por tanto, han de incluirse en el Sector del Gobierno General.

2.3.2 LOS SUBSECTORES DEL SECTOR DEL GOBIERNO GENERAL

El Sistema de Cuentas Nacionales SCN93, presenta dos alternativas para clasificar en Subsectores al Gobierno General . Según el primer método se define a los Subsectores como :

a. Gobierno Central (S.1311)
b. Gobierno Estatal (S.1312)
c. Gobierno Local (S.1313)
d. Fondos de Seguridad Social (S.1314).

El segundo método alternativo incluye los Fondos de la Seguridad Social en los subsectores del Gobierno General en los cuales operan.

La elección entre los dos métodos de subsectorización depende, esencialmente, de la dimensión o importancia y la forma de gestión de los fondos de Seguridad Social en cada país. En algunos países, como es el caso de Perú en la actualidad, no existe un nivel intermedio propiamente dicho entre el Gobierno Central y los Gobiernos Locales, y en ese caso no se distingue el Subsector del "Gobierno Estatal". Con la dación de la Ley de Regionalizaciòn y Descentralización del Estado, en nuestro país se ha dado un primer paso para este proceso, cuya aplicabilidad y resultados se pretende alcanzar en un mediano o largo plazo.

A continuación, analizaremos los subsectores del Gobierno General:

a. El Gobierno Central (S.1311)

Este subsector está constituido por las entidades administrativas del Estado y otros entidades centrales, cuya autoridad política o competencia se extiende a todo el territorio del país.

Como parte de sus atribuciones establece impuestos sobre todas las unidades residentes y no residentes que desarrollan actividades económicas en el país. Entre sus competencias se cuentan la defensa nacional y las relaciones con los gobiernos extranjeros, garantizar el funcionamiento del sistema social y económico, y el mantenimiento de la ley y el orden. Dentro de sus responsabilidades se contempla la prestación de servicios colectivos en beneficio de la comunidad en su conjunto, para ello incurre en gastos como los de defensa y administración pública. Adicionalmente, presta servicios como los de salud o enseñanza, fundamentalmente en beneficio de los hogares individuales. Finalmente, puede hacer transferencias a otras unidades institucionales: a los hogares, a las ISFL, a las sociedades y a otros niveles del gobierno.

El Gobierno Central en la mayoría de los países consta de un conjunto de Ministerios y de otros organismos centrales, cuyo detalle de gastos y fuentes de financiamiento se presentan en el Presupuesto General de la República.

Los Ministerios del Gobierno Central pueden también encontrarse deliberadamente dispersos desde el punto de vista geográfico y localizarse en diferentes partes del país, pero siguen formando parte de una única unidad institucional. Análogamente, si el Gobierno Central mantiene delegaciones u organismos en diferentes partes del país para atender a las necesidades locales, incluidas las bases militares o las instalaciones para la defensa nacional, éstos tienen que considerarse como partes integrantes de la única unidad institucional del Gobierno Central. No obstante, en lo que se refiere a las cuentas de producción por tipos de actividad productiva, se utiliza el establecimiento como unidad estadística, y las unidades de producción localizadas en diferentes ámbitos geográficos han de ser tratadas como establecimientos diferentes, aunque formen parte de una sola unidad institucional.

En nuestro país, entre los organismos integrantes del Gobierno Central se incluyen los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo con sus diversos òrganos centralizados, como los Ministerios, las Instituciones Públicas Descentralizadas, y los órganos desconcentrados como la Asamblea Nacional de Rectores, la Superintendencia de Administración Tributaria SUNAT, etc. así como también se incluye en este subsector a las universidades estatales. Dentro de las Instituciones Públicas Descentralizadas se incluyen a todas las entidades del Gobierno Central que se dedican a la atención de algún sector o campo de estudio en particular.

b. El Gobierno Estatal (S.1312)

Los gobiernos estatales son unidades institucionales que desempeñan algunas de las funciones de gobierno en un nivel inferior al del Gobierno Central y superior al de las unidades institucionales de los Gobiernos Locales. Son unidades institucionales cuya potestad fiscal, legislativa y ejecutiva se extiende únicamente a los "estados" en los que se divide el país en conjunto. Estos "estados" pueden recibir distintos nombres según los países.

Un Gobierno Estatal tiene, normalmente, autoridad para gravar con impuestos a las unidades institucionales que residan o que realicen actividades económicas u operaciones en su territorio de competencia (pero no en otros territorios). En todo caso, para ser reconocido como una unidad institucional ha de tener capacidad para poseer activos, recaudar fondos y contraer pasivos en nombre propio. Ha de tener, asimismo, atribuciones para gastar o asignar, total o parcialmente, los impuestos u otros ingresos que perciba en el marco de su propia política, de acuerdo con las normas jurídicas generales del país, aun cuando algunas de las transferencias que reciba del Gobierno Central estén ligadas a unos fines específicos.

Debe asimismo tener capacidad para nombrar sus propios funcionarios, con independencia de cualquier control administrativo externo. En cambio, si una unidad regional depende completamente de fondos provenientes del Gobierno Central y éste dicta la forma en que han de gastarse dichos fondos a escala regional, entonces la unidad debe tratarse como un órgano del gobierno central y no como una unidad institucional separada.

Los gobiernos estatales, cuando existen, se distinguen porque su potestad fiscal se extiende a las más grandes zonas geográficas en las que, política o administrativamente, está dividido el país. Pueden ser propietarios o controlar sociedades de la misma manera que el Gobierno Central. Análogamente, pueden incluir unidades que se dediquen a la producción de mercado, y en tal caso estas unidades han de ser tratadas como cuasisociedades siempre que sus operaciones y su contabilidad así lo justifiquen. Y puede haber fondos de seguridad social en el nivel estatal, que se consideran como unidades institucionales separadas.

c. El Gobierno Local (S.1313)

Este subsector comprende unidades institucionales cuya potestad fiscal, legislativa y ejecutiva se extiende a las zonas geográficas de menor dimensión establecidas a efectos administrativos y políticos. El ámbito de su autoridad es, generalmente, mucho menor que el del Gobierno Central o que el de los estatales, y pueden tener o no potestad fiscal sobre las unidades institucionales residentes en sus zonas.

Suelen presentar una fuerte dependencia de las ayudas o transferencias procedentes de niveles superiores del gobierno y, asimismo, pueden actuar hasta cierto punto como agentes de los gobiernos central o estatales, lo que no les impide ser consideradas como unidades institucionales separadas, siempre que tengan capacidad para recaudar y gastar algunos fondos por iniciativa propia y bajo su propia responsabilidad.

Para que sean consideradas como unidades institucionales han de tener derecho a ser propietarias de activos, a recaudar fondos y a contraer pasivos endeudándose en nombre propio; análogamente, tienen que disfrutar de alguna discrecionalidad sobre la forma de gastar los fondos. Igualmente, deben tener, capacidad para nombrar sus propios funcionarios.

En lo que se refiere a la producción de bienes y servicios por las unidades de los Gobiernos Locales, como los teatros, museos, piscinas, etc. municipales, que ofrecen bienes o servicios de mercado, deben tratarse como cuasisociedades siempre que proceda. Las unidades que presten servicios no de mercado, como los de salud o los de enseñanza, forman parte integrante de la unidad gubernamental local a la que pertenecen.

Para el caso del Perú, se incluyen en este subsector a más de mil ochocientos municipios, a los gobiernos regionales, y a las sociedades de beneficencia pública.

d. Los Fondos de Seguridad Social (S.1314)

El Subsector de los Fondos de Seguridad Social está formado por los fondos de Seguridad Social que operan en todos los niveles de los gobiernos. Los fondos de Seguridad Social son sistemas de seguridad social que cubren a la comunidad en su conjunto o a grandes sectores de la misma, que son impuestos y controlados por unidades del gobierno.

Su actividad principal es suministrar prestaciones sociales, lo que realiza según los criterios siguientes :

• La obligación legal de atender a los asegurados, por pertenecer a determinados grupos de la población.
• Responsabilidad de los organismos públicos de la gestión de unidades que prestan seguridad social, en lo que concierne a la fijación o aprobación de las contribuciones y las prestaciones sociales.
• La garantía de las aportaciones y pago de las prestaciones por parte de los organismos públicos.

Se incluye en este subsector también a las entidades que prestan servicios no de mercado, como los hospitales, cuyo financiamiento proviene de las unidades institucionales que administran los fondos de la Seguridad Social. En el Perú, se incluyen dentro de este subsector a Es Salud, y a la Oficina de Normalización Previsional (ONP) .